1On peut appréhender le néomanagement sur deux plans distincts : comme discours et comme pratique de gestion, c’est-à-dire comme un ensemble de dispositifs mis en œuvredans des contextes concrets de travail afin de promouvoir la performance individuelle et collective. Entre ces deux plans, c’est peu de dire qu’il existe, dans l’administration mais aussi dans l’entreprise, un décalage : un gouffre plutôt. Le discours du management est l’un des discours dominants de notre modernité. Ministres, politiciens, hauts fonctionnaires, consultants, professeurs de gestion se succèdent à la tribune pour propager la même vision fondée sur des principes comme la compétence, le mérite, la responsabilité, la communication, la participation et la performance. Et pour décliner ces principes selon des modes de gestion qui ont pour nom : profils de fonction, évaluation des performances, gestion par objectifs, gestion des compétences, mobilité, politique de formation fondée sur l’analyse des besoins et le plan de formation, prise en compte de la compétence et du mérite dans les promotions, délégation de pouvoir, gestion par projets, décloisonnements, politique de sanction, etc.

2Le discours est si puissant, si suggestif, si peu contestable dans ses principes, qu’il est devenu la carte de visite obligée de tout responsable moderniste, une sorte de passe-partout, voire un instrument de légitimation politique comme l’illustre la pseudo-consultation populaire relative au plan Copernic, laquelle, par son insigne faiblesse méthodologique, se réduit hélas à une opération de marketing.

3La force du discours managérial vient souligner, a contrario, la précarité des réalisations effectives. Je n’entends pas sous-estimer les changements qu’on observe çà et là : l’administration est bel et bien engagée sur la voie du changement. Simplement, l’observateur ne peut manquer d’être surpris, parfois accablé, par la lenteur des réformes, la modestie des résultats, l’enlisement de nombreux projets dans d’interminables négociations d’où ils émergent digérés par la machine administrative, alourdis d’instances et de dispositions paralysantes, et par là même privés d’une réelle efficacité.

4Et là où les nouveaux outils ouvrent malgré tout quelques espaces de liberté, on voit les gestionnaires s’en détourner prudemment, décliner dans les faits les responsabilités qu’ils aimaient à réclamer en paroles et reproduire au total la logique même que l’instrument prétendait remettre en cause. Lorsque, dans tel secteur de l’administration, l’ancien système de signalement livrait 95 % d’agents gratifiés de la meilleure note possible et que le nouveau système d’évaluation finit par sombrer dans un marécage de procédures et de garanties pour déboucher in fine sur un total de… 96 % d’agents excellents, on est en droit de se demander : « à quoi bon tous ces efforts ? ».

5La tentation est grande, alors, d’en conclure que le management n’est rien qu’un discours, un discours idéologique de surcroît, dans la mesure où il assimile l’État à l’entreprise et le citoyen au client, participant de la sorte à la dérégulation du service public et au recul de l’État de droit. Le mérite, l’équité, la responsabilité, la mobilité constitueraient autant de menaces d’un retour à l’arbitraire du pouvoir, ils remettraient en cause des acquis sociaux essentiels comme l’égalité de traitement et l’universalité du service.

6En quoi le management, en particulier la gestion des ressources humaines, entraîne-t-il un retour à l’arbitraire et menace-t-il dans les faits l’État de droit ? Ma réponse à cette question sera très peu nuancée : à peu près en rien du tout. Pour l’essentiel les résistances individuelles et collectives au management s’analysent mieux comme des résistances à l’accroissement de la performance et à la remise en cause corrélative des logiques sociales de travail - résistances compréhensibles au demeurant - que comme une volonté de préserver un État de droit prétendument menacé. Bien sûr, un ouvrage entier conviendrait mieux qu’un court article pour justifier ce point de vue et je ne pourrai faire plus, dans ces quelques pages, qu’étayer ma position par quelques arguments susceptibles de contribuer au débat. Je défendrai cette position en m’appuyant sur une expérience d’une quinzaine d’années comme formateur et intervenant dans des séminaires de management public au cours desquels j’ai eu l’occasion d’écouter et de dialoguer avec plusieurs centaines de cadres d’administrations publiques. Chacun des dix arguments qui suivent mériterait, j’en suis conscient, d’être développé, nuancé, précisé ; je me résous à aller à l’essentiel au risque de grossir le trait et de frôler la polémique.

71.

8Il est un discours particulièrement prisé des sociologues et de certains fonctionnaires, suivant lequel le management serait adapté à l’entreprise privée mais inapplicable dans l’administration publique dans la mesure où celle-ci est fondée sur le droit. Comment comprendre cet argument ? L’entreprise elle aussi est fondée sur le droit : le droit du travail, le droit des sociétés, le droit commercial, etc. Des conventions collectives, des règlements, des procédures y régissent les rapports de travail. Il est plus que simpliste, il est simplement erroné d’opposer de la sorte ces deux univers.

92.

113.

13Qu’on le veuille ou non, le management propose une série de solutions, certes modulables, à des problèmes que rencontre l’administration publique au même titre que l’entreprise privée : définition des objectifs et des fonctions, choix du degré de centralisation, allocation et mobilité des ressources humaines, contrôle de la performance, formation des agents aux nouvelles technologies, etc. Affirmer que l’administration n’est pas concernée reviendrait à postuler, ni plus ni moins, qu’elle peut, quant à elle, se désintéresser de sa performance, de la motivation de son personnel, de la communication entre les services, etc. Qui peut soutenir pareille position ? Nulle méprise n’est ici présente : la performance dont il est question n’a rien à voir avec le profit et la rentabilité mais bien avec la recherche de l’efficience dans l’utilisation des ressources et la réalisation des objectifs de service public.

144.

15Aux antipodes de la thèse d’un discours idéologique imposé à l’administration de l’extérieur – par les forces du marché, les consultants, l’OCDE, que sais-je encore ? –, il faut reconnaître au contraire que la Gestion des Ressources Humaines (GRH) suscite une adhésion très spontanée des responsables de services publics. De fait, j’ai toujours été frappé par l’approbation très majoritaire que rencontrent les formateurs dans les séminaires de management public – une approbation impensable si, comme on l’affirme, le management constituait une menace pour l’administration. Au moins intellectuellement, les fonctionnaires sont ouverts au management, et cela non seulement parce que le discours comme tel est séduisant mais encore parce qu’il fait écho à un malaise profond qu’ils éprouvent eux-mêmes ou qu’ils décèlent autour d’eux et qui travaille en profondeur l’administration publique.

16Ce malaise prend sa source dans les dysfonctions du système bureaucratique : le recrutement politisé ou la promotion à l’ancienneté, lorsqu’ils entraînent la nomination de personnes incompétentes ou l’éviction d’agents plus méritants ; le manque de mobilité, lorsqu’il se traduit par la frustration d’espoirs d’évolution, par une injustice dans la charge de travail des différents services ou par un obstacle au développement d’activités nouvelles ; la difficulté de sanctionner un agent peu performant, qui reporte cyniquement sa charge de travail sur ses collègues, et la difficulté corrélative à récompenser les meilleurs éléments ; et ainsi de suite.

185.

19La question n’en demeure pas moins : le management représente-t-il une menace pour les garanties juridiques dont bénéficient les agents et finalement pour l’État de droit ? Répondre à cette question requiert de séparer au préalable ce qui, dans les réformes préconisées, s’inscrit dans les plages de liberté circonscrites par le statut, sans remettre en cause ce dernier et ce qui entraîne effectivement sa remise en question. De fait, on ne dit pas assez qu’une partie essentielle du management peut parfaitement s’implanter dans les limites dessinées par le droit administratif. Rien n’interdit de mieux communiquer, de promouvoir la participation, de créer des groupes de projet, d’organiser plus activement les possibilités de mutation, d’établir des plans de formation, de fixer des objectifs et même de lancer des procédures de sanction à l’encontre d’agents défaillants. Le problème est ici de culture et de volonté, non de normes juridiques : il s’agit de savoir si l’administration est prête à inscrire plus systématiquement la performance individuelle et collective au cœur de ses pratiques. En rejetant le management au nom du statut, on jette, pourrait-on dire, une partie essentielle du bébé avec l’eau du bain et l’on cautionne des pratiques qui se sont cristallisées avec le temps mais que les dispositions statutaires ne prescrivaient aucunement. C’est là sans doute une des fonctions tacites du discours anti-management, lequel fonctionne aujourd’hui, force est de le constater, comme un discours globalement conservateur, sinon dans les intentions, du moins dans les faits.

206.

227.

248.

25Parce qu’il tend à individualiser la gestion du personnel, le management met-il en danger le principe de l’égalité de traitement qui est le fondement de l’État de droit ? Mais l’égalité de traitement de qui ? On entretient une confusion malheureuse : nul ne remet en question l’égalité de traitement des citoyens en tant que fondement même de l’État de droit ; la seule égalité de traitement qui est ici remise partiellement en question est celle des fonctionnaires eux-mêmes. Entretenir la confusion, c’est se donner les moyens de faire passer la défense d’intérêts sélectifs pour celle plus noble de l’intérêt général.

26Ceci étant dit, le management menace-t-il l’égalité de traitement des agents de la fonction publique ? Sans méconnaître la complexité de cette question, je me contenterai d’en poser une autre : de quelle égalité parle-t-on au juste ? Les administrations, comme toutes les organisations, sont des concentrés d’inégalités : inégalités salariales et catégorielles, certes, mais aussi inégalités dans la reconnaissance des efforts et des compétences, inégalités dans la distribution du travail et l’affectation des ressources, inégalités dans les « pistons », inégalités dans l’accès à la formation, etc. L’égalité sur un critère entraîne l’inégalité sur d’autres critères. En quoi l’ancienneté ou le diplôme sont-ils plus légitimes que la compétence ou le mérite pour fonder une égalité de traitement ? Ceci mérite à tout le moins une discussion approfondie au-delà des slogans qui sont lancés trop facilement.

279.

28Reste la question, sans doute la plus difficile, des menaces potentielles que le management fait peser sur le statut. Au nom de l’État de droit, de la justice et de l’intérêt général, faudrait-il s’opposer au management lorsqu’il entraîne une dérégulation effective ? La réponse à cette question requiert de commencer par la reformuler : de quelle justice, de quel intérêt général et finalement de quel État de droit s’agit-il ?

29Il faut commencer par récuser l’idée qu’il n’est de justice que de droit, que toute norme de justice est forcément une norme juridique, et que tout ce qui échappe à l’empire du droit est par nature arbitraire et illégitime. Cette idée est simplement intenable ; elle exclut par avance le rôle de la mise en débat et la négociation des normes et de leur application par les acteurs. Une famille, par exemple, ou un groupe de travail informel, est un espace social qui, dans son fonctionnement quotidien, échappe au moins partiellement aux régulations formelles. Pour autant, l’injustice et l’arbitraire n’y règnent pas nécessairement. Il suffit que les normes en usage soient acceptées et que leur application soit cohérente et fasse l’objet des justifications appropriées. C’est par exemple un objectif explicite de la GRH d’établir une équité – donc une forme de justice – dans la distribution des récompenses et des promotions et de fonder cette équité dans une communication plus ouverte entre l’agent et son chef. Pourquoi, dans le cadre d’une administration régie par les mêmes règles, verra-t-on, dans un service, prédominer chez les agents un sentiment de justice et dans un autre un sentiment d’injustice ? Au-delà du droit, c’est le rôle du management qui devient déterminant.

30Il faut ensuite contester l’équation trop simple qui associe a priori toute norme juridique à l’exercice de la justice. En réalité, une norme juridique procède et instaure une certaine conception de la justice au détriment d’autres conceptions. On peut trouver juste de faire dépendre l’avancement de l’ancienneté, on peut aussi trouver profondément injuste de traiter semblablement des agents particulièrement méritants et des agents peu productifs. Il y a pluralité des normes de justice en matière de gestion du personnel et il importe aujourd’hui de favoriser des systèmes où cette pluralité peut être à tout le moins mise en débat et prise en compte dans les décisions de personnel. Le statut, dans le chef de certaines de ses dispositions, empêche cette prise en compte.

31Il faut enfin refuser l’assimilation de la sphère du droit administratif interne à la gestion de l’État avec l’État de droit en général, voire avec le bien commun, une confusion savamment entretenue par certains qui répugnent à la modernisation de l’administration. Non seulement le corpus des règles qui régissent le fonctionnement interne de l’État n’est pas, en soi, au service de l’intérêt général, mais il arrive même qu’il entre en contradiction avec lui, qu’il constitue une entrave au respect de l’égalité de traitement des citoyens. C’est le cas, par exemple, lorsque des responsables se trouvent dans l’incapacité d’imposer des mutations vers les services d’accueil des candidats réfugiés, retardant de ce fait pendant de longs mois, sinon des années, le traitement de leurs dossiers. Ou lorsqu’un haut fonctionnaire ne peut imposer l’affectation des meilleurs professeurs dans les écoles des quartiers défavorisés, où le besoin s’y fait le plus sentir. Ou lorsqu’un chef de service ne peut retenir un agent au-delà du temps réglementaire pour traiter certains dossiers en souffrance relatifs au versement de subventions ou de pensions dont les ayants droit ont un besoin vital. Ou encore lorsqu’il s’avère impossible d’écarter ou de sanctionner un juge dont l’inertie a pour effet de retarder indéfiniment certains procès. Dans tous ces cas, notons-le bien, ce sont les protections juridiques dont bénéficient les agents publics qui ont pour effet d’entraver l’État de droit. Et toute réforme qui rendrait à la hiérarchie le pouvoir d’intervenir dans ces circonstances renforcerait l’État, loin de l’affaiblir.

3210.

33Il est vrai, rien ne garantit que les espaces de liberté qu’ouvrent les réformes managériales soient utilisés à bon escient et ne deviennent autant de possibilités d’un renforcement du favoritisme ou de la politisation. Comment se garder des risques d’un accroissement de l’arbitraire politique ou hiérarchique ? La place me manque pour répondre en détail à cette question. Qu’il me suffise de dire qu’une politique de GRH doit nécessairement comporter les garde-fous, les systèmes de contrôle hiérarchique aussi bien que syndical, les possibilités de recours à chaque niveau, les lieux de concertation et de dialogue, bref un ensemble de dispositifs de protection contre l’arbitraire et par exemple contre les nominations politiques injustifiées.