Cuadernos de Economía, Vol. 44 (Mayo), pp. 31-58, 2007

EFECTOS DISTRIBUTIVOS DE LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL. EL CASO URUGUAYO^*

ALVARO FORTEZA

Universidad de la República, Uruguay. Email: alvarof@decon.edu.uy

We present in this paper an estimation of the distributive effects of the reform of the Uruguayan pensions system initiated in 1995. The estimation is based on simulations done with an overlapping generations model adapted and calibrated to the Uruguayan reality. We compute the expected changes in the generational accounts of several groups of workers, considering different generations, gender and income level. The simulations are done in the framework of a small open economy macroeconomic model, and hence we can simultaneous and consistently assess the micro and macro impact of the reform.

JEL: H55, J14

Keywords: Pensions, Generational Accounting.

En el presente trabajo se presenta una estimación de los efectos distributivos de la reforma de la seguridad social iniciada en Uruguay en 1995. La estimación se basa en simulaciones de un modelo de generaciones solapadas adaptado y calibrado para la realidad uruguaya. Se proyectan los cambios esperados en las cuentas generacionales de distintos colectivos de trabajadores, diferenciados por generación, género y nivel de ingreso. La realización de las simulaciones en el marco de un modelo macroeconómico de una pequeña economía abierta permite evaluar conjuntamente las proyecciones micro y macroeconómicas, garantizando su coherencia interna.

1. INTRODUCCIÓN

Las reformas de pensiones que tuvieron lugar en América Latina en las últimas décadas modificaron aspectos fundamentales del funcionamiento de los sistemas de seguridad social, por lo cual cabe esperar que los beneficios y las cargas fiscales que recaen en distintos colectivos de trabajadores hayan cambiado sensiblemente. Pero estos cambios distributivos no se produjeron en forma instantánea, sino que se harán notar a lo largo de todo el ciclo de vida de los trabajadores actuales y futuros. Por lo tanto, el análisis de los efectos distributivos de la reforma es un tema esencialmente dinámico y requiere formular hipótesis sobre la evolución futura, con y sin reforma, de las transferencias netas que realizarán los distintos colectivos de trabajadores analizados. En este documento se presentan los resultados de un análisis de este tipo basado en un modelo de simulación de generaciones solapadas.

Uno de los objetivos fundamentales de las reformas de pensiones que tuvieron lugar en la región en estos años fue contribuir a restablecer la sostenibi-lidad fiscal que se encontraba comprometida. La insostenibilidad del sendero fiscal impone un desafío al análisis de la política fiscal, porque implica que en algún momento deberá realizarse un ajuste que devuelva la sostenibilidad y ese ajuste no es conocido al momento de realizarse el análisis. Si el inevitable ajuste fiscal futuro no se tiene en cuenta, se obtendrá una visión distorsionada de la situación inicial porque no se estarán contabilizando todas las cargas que se asocian a la trayectoria fiscal que se analiza. En el presente estudio se propone resolver esta dificultad analizando las trayectorias fiscales con los parámetros disponibles (con y sin reforma de la seguridad social), pero incorporando ajustes fiscales futuros que devuelvan la sostenibilidad a todas las trayectorias fiscales bajo análisis. Este supuesto no hace más que reconocer el hecho de que una trayectoria fiscal insostenible es en realidad una trayectoria incompleta en la que no se ha especificado todavía quién pagará las cuentas. El documento desarrolla esta propuesta metodológica para analizar el impacto distributivo de las reformas de pensiones en presencia de senderos fiscales insostenibles y presenta una aplicación en un caso particular, el de Uruguay, que resulta especialmente ilustrativo dado el importante déficit que mostraban las cuentas de la seguridad social al iniciarse la reforma de la seguridad social en este caso.

En la próxima sección se exponen brevemente las principales características del sistema de pensiones de Uruguay y de la reforma que se inició a mediados de los años noventa. La metodología del estudio se presenta en la sección 3. En la sección 4 se exponen los principales resultados. La sección 5 concluye el documento con algunos comentarios finales.

2. EL SISTEMA URUGUAYO DE PENSIONES Y LA REFORMA

Hacia mediados de los años noventa, el principal sistema de jubilaciones y pensiones de Uruguay era servido en forma exclusiva por una institución pública, el Banco de Previsión Social (BPS). Se trataba de un sistema de prestaciones definidas, de reparto puro, maduro y que había alcanzado una amplia cobertura¹. Enfrentaba serias dificultades financieras, asociadas a una población envejecida y niveles de evasión elevados. El gobierno entendía que, debido a su inequidad actuarial, el sistema provocaba importantes distorsiones en los incentivos microeconómicos de los trabajadores y empresarios, induciendo la evasión. También se cuestionaba la escasa transparencia y falta de focalización de la redistribución de ingresos realizada a través del sistema de pensiones.

En la segunda mitad de 1995, el Parlamento aprobó una ley de reforma del sistema de pasividades amparado por el BPS que modificó aspectos sustanciales del régimen de jubilaciones y pensiones. Por esta ley se introdujo un sistema mixto con dos pilares, uno de reparto y otro de ahorro individual². El pilar de reparto sigue siendo cuantitativamente fundamental en el sistema uruguayo reformado, ya que todos los trabajadores recibirán al menos parte de su prestación de este pilar y se ha estimado que aproximadamente tres cuartas partes del gasto total en pasividades del sistema seguirá siendo servido por el pilar de reparto en el nuevo régimen (Camacho, 1997). Sin perjuicio de ello, la introducción del pilar de ahorro individual significó un cambio fundamental en el funcionamiento del sistema. Por un lado, la mayor parte de los trabajadores tiene ahora una cuenta de ahorro para su pasividad. El funcionamiento de este pilar requiere de la existencia de un registro individualizado de los aportes realizados, es decir, de una historia laboral, cosa que no se había instrumentado bajo el viejo régimen. Como ocurrió en otros países de la región, la historia laboral se empezó a registrar efectivamente a partir de la aprobación de una reforma que, al introducir un pilar de ahorro individual, no podía operar sin historia laboral³. Por otro lado, los fondos de pensiones cuentan ya hoy con fondos acumulados que los convierten en los principales inversores institucionales del país.

La reforma modificó también parámetros fundamentales del pilar de reparto. Se aumentó la edad mínima de jubilación de las mujeres que se igualó a la de los hombres en 60 años (antes estaba en 55). Se modificó la forma de cálculo del salario básico jubilatorio, extendiéndose el período base sobre el cual se realiza el cálculo. Se modificaron las tasas de reemplazo, reduciendo el valor inicial (es decir, la tasa de reemplazo correspondiente al retiro con la edad y años de servicio mínimos) y aumentando su “pendiente” (haciendo más pronunciado el aumento de la tasa a medida que el trabajador posterga el retiro). Se modificaron los mínimos y máximos de prestaciones.

En el presente trabajo se presenta una estimación de los efectos distributivos de la reforma, realizada a partir de simulaciones de un modelo de generaciones solapadas adaptado y calibrado para la realidad uruguaya⁴. Se proyectan los cambios esperados en las cuentas generacionales de distintos colectivos de trabajadores, diferenciados por generación, género y nivel de ingreso. La realización de las simulaciones en el marco de un modelo macroeconómico de una pequeña economía abierta permite evaluar conjuntamente las proyecciones micro y macroeconómicas, garantizando su coherencia interna. El modelo garantiza que se verifican las restricciones presupuestales y de recursos de todos y cada uno de los agentes de la economía. Si se proyecta una transferencia a favor de un agente, el modelo obliga a establecer claramente de dónde surgen los recursos. Esta es posiblemente la principal fortaleza del instrumento analítico elegido, particularmente cuando se trata de analizar efectos distributivos.

Existen algunos estudios que han analizado los efectos de la reforma de la seguridad social uruguaya en la distribución del ingreso. Noya et al. (1999) realizan ejercicios de simulación microeconómica, distinguiendo un significativo número de categorías de trabajadores, lo cual les permite modelizar en forma detallada la diversidad de regímenes de pensiones cubiertos por el BPS. Las simulaciones realizadas con el modelo MISS son algo más estilizadas, ya que no incorporan una riqueza de detalles tan grande. Como contraparte de esta menor riqueza de detalles, el modelo MISS ofrece mayores garantías de consistencia global de los resultados microeconómicos presentados.

Bucheli (1999) presenta resultados de simulación de los efectos distributivos de la reforma basados en un antecedente inmediato del modelo MISS (por una presentación del modelo usado por Bucheli, ver Forteza, 1999b). Como es usual en la literatura, Bucheli (1999) analiza los efectos de la reforma en los ingresos de los trabajadores de varias generaciones sin evaluar si el sendero fiscal es sostenible o no. Los resultados son válidos para los trabajadores analizados, siempre que el gobierno logre mantener el sendero por un tiempo suficientemente largo como para completar el ciclo vital de los trabajadores analizados. Pero este tipo de análisis no brinda un panorama completo de los efectos distributivos de la reforma, porque no establece quién carga con el peso de financiar a la seguridad social cuando el sendero fiscal que se analiza es insostenible. En este sentido, brinda una visión demasiado optimista de los senderos insostenibles. Las estimaciones que se presentan en este documento están libres de ese problema. Por otra parte, las simulaciones que se presentan aquí están basadas en información de los registros administrativos de historia laboral que no estaba disponible cuando Bucheli realizó sus estimaciones.

3. METODOLOGÍA

Como se indicó en la introducción, los resultados de simulación que se presentan en este trabajo fueron obtenidos con un modelo de generaciones solapadas. Se trata de una adaptación para una economía pequeña y abierta del modelo de Auerbach y Kotlikoff (1987). El modelo fue calibrado para reproducir los resultados agregados del BPS al iniciarse la reforma. Los detalles del modelo se exponen en Forteza (2002).

En el presente documento se utilizan las cuentas generacionales para analizar los efectos de la reforma sobre distintos colectivos de trabajadores. Se entiende por cuenta generacional a la suma descontada de los aportes realizados y transferencias recibidas por el trabajador a lo largo de toda su vida (ver, entre otros, Auerbach, Gokhale and Kotlikoff, 1994; Auerbach, Kotlikoff and Leibfritz, 1999; Kotlikoff and Raffelhuschen, 1999). Este indicador parece apropiado para evaluar cómo se distribuyen los costos de la reforma entre los distintos grupos de trabajadores.

Un aspecto que resulta particularmente delicado en la evaluación de los efectos distributivos de los programas públicos de pensiones radica en que usual-mente una parte significativa de sus ingresos proviene de impuestos generales y no siempre contemporáneos (dado que es posible trasladar parte del peso del financiamiento hacia el futuro a través de la deuda pública). Cuando esto ocurre, se puede obtener una estimación sesgada excesivamente optimista de los beneficios netos que recibe el trabajador del sistema de pensiones si sólo se contabilizan los aportes específicos de seguridad social. Una forma de tratar de escapar de ese problema es estimar la contribución indirecta que realiza el trabajador al sistema de pensiones a través de los impuestos generales. Esta estimación es engorrosa, ya que requiere realizar supuestos sobre los impuestos pagados por cada grupo de trabajadores y, lo que es más difícil, sobre los impuestos que pagará en el futuro.

En el presente trabajo se adopta una estrategia diferente. Se simulan las trayectorias de la economía bajo las viejas y nuevas reglas del sistema de pensiones. En el marco de esas simulaciones, se calculan las transferencias totales netas (contribuciones menos prestaciones) que realizan los trabajadores al gobierno y al sistema de pensiones. Por último, se calculan las variaciones en las transferencias netas que realizan los trabajadores como consecuencia de la reforma. La suma descontada de los cambios en las transferencias es igual al cambio de la cuenta generacional provocado por la reforma. La variación de las cuentas generacionales se usa entonces para evaluar la distribución de los costos de la reforma entre distintos colectivos de trabajadores.

Al adoptar esta estrategia de evaluación de los efectos de la reforma, se toma como punto de referencia la trayectoria simulada de la economía bajo las viejas reglas suponiendo que esas reglas son sostenibles en el período de la simulación. Más específicamente, en el escenario de referencia se supuso que todas las generaciones anteriores a la que nace en 2033 están regidas durante toda su vida por las normas que estaban vigentes antes de la reforma⁵. Si sus cuentas generacionales no están balanceadas y, en consecuencia, la política fiscal simulada no garantiza la solvencia intertemporal del gobierno, se supone que el peso del ajuste fiscal recae en las generaciones siguientes. En la medida en que la trayectoria de la deuda pública se vuelve explosiva en este escenario, el statu quo no puede mantenerse indefinidamente y debe suponerse que en algún momento el gobierno encara una reforma fiscal. En las simulaciones realizadas para este trabajo, se supuso que esa reforma futura inevitable recae sobre las generaciones 2033 y siguientes de manera uniforme⁶. En este sentido, el statu quo es un escenario en que las actuales generaciones le transfieren una carga impositiva creciente a las generaciones futuras. En la medida en que la reforma revierte esta situación, le impone un costo a las generaciones presentes, reduciendo la carga de las generaciones futuras. Al estimar el cambio en las cuentas generacionales se evalúa la distribución de esos costos entre distintos colectivos de trabajadores.

Una ventaja adicional de evaluar los efectos distributivos de la reforma a través del cambio en las cuentas generacionales que deriva de la reforma es que la medida resulta más fácil de obtener y está menos sujeta a errores y a decisiones contables arbitrarias que las usuales mediciones de cuentas generacionales en niveles. El cálculo de las cuentas en niveles requiere estimar las transferencias netas totales que realizan los individuos al gobierno y al sistema de pensiones y esto supone contar con información fiscal detallada a nivel individual, tanto presente como futura. La estimación del cambio en las transferencias permite centrar la atención exclusivamente en aquellos rubros que son modificados por la reforma del sistema de pensiones. Por otra parte, la estimación de la cuenta generacional en niveles es muy sensible a la forma en que se contabilizan algunas partidas del gasto del gobierno, mientras que la medida del cambio en las cuentas generacionales derivadas de la reforma previsional no es sensible a estas opciones contables relativamente arbitrarias⁷.

Un problema que usualmente se enfrenta en la estimación de cuentas generacionales es el de la elección de la tasa de descuento apropiada en un contexto de incertidumbre. En tal ambiente, las tasas de descuento deberían reflejar los riesgos involucrados evaluados desde la perspectiva del individuo cuya cuenta se está calculando. Como destaca Kotlikoff (1999), un flujo de impuestos contingentes puede significar tanto un aumento como una disminución del riesgo que enfrentan los contribuyentes, dependiendo de cómo covaríe ese flujo con los ingresos del contribuyente. La variabilidad de los impuestos puede constituir un factor de riesgo para unos contribuyentes y un seguro para otros, de tal manera que la tasa de descuento apropiada para el primer grupo es inferior y para el segundo grupo superior a la tasa libre de riesgo. Lamentablemente, en la práctica no es fácil elegir adecuadamente la tasa de descuento en un contexto de incertidumbre. La práctica estándar es entonces realizar estimaciones para varias tasas de descuento y esto es lo que se hizo también en el marco del presente trabajo.

Se ha discutido en la literatura especializada si la contabilidad generacional recoge adecuadamente los efectos totales de la política fiscal sobre el bienestar de los individuos. Usualmente, las mediciones de contabilidad generacional no captan los efectos indirectos de los impuestos, como son el cambio en la retribución de los factores y el efecto de elusión impositiva⁸. Las estimaciones presentadas en este trabajo son relativamente inmunes a esa crítica, en la medida en que provienen de simulaciones realizadas con un modelo macroeconómico de una pequeña economía abierta. En particular, el modelo estima los cambios en la retribución de los factores inducidos por la reforma. Como se explica en Forteza (1999b, 2002), los supuestos de economía pequeña y abierta, individuos con horizonte de vida finito y ausencia de herencias permiten independizar los resultados económicos presentes de los desempeños en un futuro suficientemente lejano. Corresponde notar que esto no sería válido, por ejemplo, si se supusiera que los individuos son altruistas y dejan herencias.

En el marco de esta investigación y dado que se dispone de un modelo de simulación calibrado para el país, se podrían evaluar los efectos de la reforma calculando los cambios en la utilidad de los individuos. Se prefirió presentar la cuenta generacional, por tratarse de una medida más intuitiva, que permite realizar comparaciones cuantitativas. Tiene sentido afirmar, por ejemplo, que la reforma “le cuesta” al trabajador de ingresos medios de la generación de 1980 el equivalente a ‘x’ salarios, pero no tiene sentido afirmar que la reforma “le cuesta” un ‘y’ por ciento de su utilidad, dado que la utilidad es una variable ordinal. En el marco del modelo se podría haber utilizado un indicador cardinal más “refinado” que la cuenta generacional, como la variación compensada, pero dada la correlación existente entre la cuenta generacional y la utilidad en diversos experimentos realizados con estos modelos (Fehr and Kotlikoff, 1999) se consideró preferible utilizar la cuenta generacional por ser un indicador más intuitivo y fácil de calcular.

El modelo utilizado reconoce cinco perfiles de ingresos laborales por edades para cada sexo. Un perfil de ingreso laboral es una función que va de la edad del trabajador al ingreso que obtiene cuando está en actividad. Los perfiles fueron estimados utilizando un panel de registros administrativos de historia laboral del BPS (ver Anexo 2). Se estimó un perfil diferente para cada quintil de la distribución del ingreso. Como se observa en la Figura 1, los trabajadores de altos ingresos tienen un perfil salarial de mayor pendiente que los trabajadores de menores ingresos. Este es un hecho que ha sido descrito también en otros países (ver, por ejemplo, Bosworth et al., 1999).

El quintil de mayores ingresos de la muestra de historia laboral tiene ingresos equivalentes a 2,8 y 2,7 veces el ingreso promedio de la muestra, para hombres y mujeres, respectivamente. El segundo quintil de mayores ingresos tiene ingresos iguales al promedio, tanto para hombres como para mujeres. El tercer quintil tiene ingresos equivalentes a 0,6 veces el promedio, tanto para hombres como para mujeres. El cuarto quintil tiene ingresos iguales a 0,4 veces el promedio. Finalmente, el quintil de menores ingresos tiene ingresos equivalentes a 0,2 veces el ingreso promedio. Estos resultados, según los cuales la media es sensiblemente mayor a la mediana, reflejan la asimetría hacia la derecha que presenta la distribución.

4. RESULTADOS

El presente trabajo centra su atención en los efectos de la reforma de la seguridad social sobre trabajadores que se rigen estrictamente por las normas del sistema. Por comodidad, se les llamará trabajadores formales. La pregunta que se intenta responder es cómo se verían afectados por la reforma distintos colectivos de trabajadores que hicieran aportes y recibieran beneficios del sistema de pensiones ateniéndose a las reglas formales del mismo. Sin embargo, el sistema sufre de evasión y esto afecta la carga de trabajadores futuros. Por esa razón se presentan primero brevemente estimaciones agregadas de las cuentas generacionales que incluyen a todos los miembros de la generación, es decir, que incluyen también a los evasores. Su consideración resulta fundamental para evaluar el efecto de la reforma en las generaciones futuras (2033 y siguientes). Luego se presenta un análisis más detallado de los efectos diferenciales de la reforma sobre distintos colectivos de trabajadores formales.

La distinción tajante que se realiza en estas simulaciones entre trabajadores formales e informales no refleja la diversidad de situaciones que se observan en la realidad, donde un número significativo de trabajadores pasa parte de su tiempo en actividades formales y parte en actividades informales. Las simulaciones realizadas tampoco reflejan el fenómeno de la subdeclaración de ingresos. El modelo permite simular estos casos (personas que oscilan entre empleos formales e informales y subdeclaración), pero como se señala en el párrafo anterior, el objetivo del estudio fue centrar la atención en el efecto que cabe esperar que tenga la reforma en los trabajadores que se atienen estrictamente a las reglas del sistema. No obstante ello y dada la importancia que tiene la evasión en Uruguay, se decidió representar este fenómeno en forma muy estilizada simulando la situación de trabajadores que evaden las contribuciones enteramente. En el contexto del presente trabajo, la consideración de estos trabajadores importa esencialmente para evaluar las cargas de las generaciones futuras. Probablemente esas cargas no serían muy diferentes de lo que se estima en este documento si en lugar de incorporar al modelo un grupo de trabajadores que evade todo el tiempo se incorporaran más trabajadores que evaden durante parte de su carrera laboral.

Los efectos de la reforma en los ingresos de los trabajadores dependen de un conjunto de variables cuyos valores futuros son difíciles de predecir. Resulta difícil establecer incluso la probabilidad de ocurrencia de distintos valores de esas variables. Por esa razón, es usual realizar proyecciones en un escenario base y luego analizar la sensibilidad de los resultados a cambios en las variables exógenas. En el presente trabajo se analizó la sensibilidad de las cuentas generacionales de los trabajadores formales frente a cambios en la edad de retiro de los trabajadores, en la tasa de interés y en la tasa de crecimiento de la productividad del trabajo.

En todos los escenarios se realizan estimaciones con y sin reforma, es decir, que se simulan los senderos esperados con las nuevas reglas de juego y con las anteriores. El efecto de la reforma se analiza comparando las transferencias netas con y sin reforma a lo largo de la vida de los trabajadores simulados. Se trata entonces de un análisis de dinámica comparada.

En el escenario base se supuso, en primer lugar, que la tasa de interés real es 3,8 por ciento anual. Esta tasa fue utilizada tanto para capitalizar los aportes realizados por los trabajadores a los fondos de ahorro previsional como para descontar los flujos de ingresos y transferencias reales. En segundo lugar se fijó la tasa de crecimiento de la productividad del trabajo en 1,1 por ciento anual. Los trabajadores simulados son heterogéneos en su productividad, lo cual permite recoger en el modelo una diversidad de salarios reales. Se supuso que la tasa de crecimiento de la productividad es la misma para todos. Los salarios reales crecen en el modelo a la misma tasa que la productividad del trabajo. Con estos supuestos se obtiene endógenamente una tasa de crecimiento del producto bruto interno que en promedio es algo menos de 1,7 por ciento anual, siendo la tasa de crecimiento de la población aproximadamente 0,6 por ciento anual. En tercer lugar, en el escenario base se supuso que no se modifica la edad de retiro como consecuencia de la reforma, salvo por el efecto esperable (pequeño) del aumento en la edad mínima de retiro de las mujeres. La edad promedio de retiro al momento de la reforma era de 64 años para los hombres y 59 para las mujeres. La ley de reforma fijó en 60 la edad mínima de retiro y, por lo tanto, en el escenario base se modificó la edad de retiro de las mujeres de 59 a 60.

Como cabía esperar, la reforma beneficia fundamentalmente a las generaciones “futuras”. En las simulaciones que se resumen en el Cuadro 1, la reforma de la seguridad social reduce fuertemente las transferencias netas al gobierno de las generaciones nacidas en 2033 y después⁹. Este resultado es consistente con proyecciones fiscales realizadas con supuestos similares a los del presente trabajo que indican que la reforma provoca una disminución de la deuda pública a mediano y largo plazo (Caristo y Forteza, 2003).

Ese alivio fiscal para las generaciones futuras tiene como contraparte un aumento de la carga que recae en casi todas las generaciones previas. Es inevitable que el alivio de unas generaciones esté acompañado de una mayor carga para las restantes, dada la naturaleza de suma cero de la contabilidad generacional (ver, por ejemplo, Kotlikoff, 1999), pero el Cuadro 1 aporta información sobre la distribución de esa mayor carga en el caso específico de la reforma uruguaya de la seguridad social.

Hay un grupo de generaciones nacidas antes de la reforma que no compartieron sus costos. Son las personas que al iniciarse la reforma estaban ya retiradas y recibiendo la pensión y las que sin estarlo habían adquirido el derecho pero no lo habían ejercido todavía (es decir, habían generado “causal jubilatoria” pero seguían en actividad). La ley de reforma (ley 16.713) respetó plenamente los derechos adquiridos por los primeros y otorgó nuevos beneficios a los segundos. En las simulaciones realizadas, pertenecen al primer grupo las generaciones nacidas en 1932 y antes y al segundo las generaciones nacidas en 1933 a 1936 inclusive¹⁰.

El costo de la reforma recae en las generaciones intermedias (generaciones 1937 a 2032 en estas simulaciones). Todas ellas aumentan sus cuentas generacionales después de la reforma, pero los resultados resumidos en el Cuadro 1 muestran una considerable diversidad en la contribución de estas generaciones. Esta diversidad responde a su vez a las distintas formas en que la reforma afecta a diversos colectivos de trabajadores, tanto formales como informales. En las secciones que siguen se analiza esta diversidad, poniendo el énfasis en los efectos de la reforma sobre los trabajadores formales.

El escenario base

Los cambios proyectados en las cuentas generacionales de los trabajadores formales indican que estos trabajadores, en promedio, se benefician con la reforma (Cuadro 2). Este resultado es consistente con proyecciones fiscales que indican que, en las condiciones de este escenario, la reforma puede provocar una mejora fiscal esencialmente si reduce las transferencias a los trabajadores informales (Forteza, 1999c; Caristo y Forteza, 2003). Se ha estimado que una parte significativa de los egresos del Banco de Previsión Social (BPS) al iniciarse la reforma eran prestaciones irregulares, obtenidas a través del otorgamiento de beneficios contributivos a individuos que no habían contribuido (Camacho, 1997, estima que aproximadamente un 20 por ciento de los egresos totales de invalidez, vejez y sobrevivencia del BPS en 1995 se explican por este concepto). Según los resultados que aquí se presentan, las proyecciones fiscales que indican mejoras fiscales en escenarios como el simulado aquí se apoyan en el supuesto de que a partir de la reforma dejan de otorgarse estos beneficios no legales¹¹ y no en que la reforma haya endurecido las condiciones que enfrentan los trabajadores que se rigen estrictamente por las normas del sistema. Según estos resultados y si se verifican las condiciones supuestas en este escenario, el peso del ajuste de la reforma uruguaya de la seguridad social recae fundamentalmente en los individuos que antes de la reforma obtenían estos beneficios en forma irregular. Si la reducción prevista en la evasión no se verificara, los trabajadores formales actuales no se verían directamente afectados¹², pero los resultados fiscales serían peores a los proyectados y la carga de las generaciones futuras aumentaría.

El resultado promedio esconde una considerable variabilidad a través de género, niveles de ingreso y a lo largo de generaciones. Tanto los hombres como las mujeres que trabajan formalmente se verían beneficiados, pero mientras que los hombres tendrían una ganancia equivalente a 1,7 años de su salario de 55 años de edad, las mujeres tendrían una ganancia de sólo 0,1 año. Este resultado es consistente con estimaciones previas y con un objetivo expreso de la reforma en el sentido de reducir las diferencias que existían en el régimen anterior a favor de las mujeres (Bucheli, 1999, Noya et al., 1999).

Los trabajadores que se benefician en mayor medida son los del quintil de menores ingresos. De acuerdo con las estimaciones presentadas en el Cuadro 2, estos trabajadores reducen sus transferencias netas a la seguridad social en montos considerables. Entre los factores que explican la mejora de estos trabajadores puede mencionarse el aumento de la prestación mínima y la bonificación que se otorga a los trabajadores que optan por aportar al pilar de ahorro individual¹³. Pero la reforma benefició también a trabajadores de ingresos altos por varias vías, incluyendo el aumento en las prestaciones máximas, la sustitución parcial del pilar de reparto por el de ahorro individual y la reducción de los aportes patronales por encima de cierto umbral de ingreso. Estos resultados son consistentes con la intención declarada de los reformadores de aumentar la equidad actuarial del sistema, como forma de reducir las distorsiones en el mercado de trabajo.

Análisis de Sensibilidad

La edad de retiro

Se ha señalado que los efectos macroeconómicos de la reforma dependen, entre otras cosas, de si las edades de retiro se modifican en las nuevas condiciones. Forteza (1999c) muestra que si los trabajadores postergan el retiro, los resultados fiscales mejoran considerablemente. Por otra parte, Durán, Poplavski y Vernengo (2003) presentan resultados de simulación de la decisión de retiro que sugieren fuertemente que la reforma aporta incentivos suficientes para que muchos trabajadores posterguen su retiro. Existe alguna evidencia informal de que este proceso ya se está verificando. Interesa entonces analizar cómo afecta un aumento de la edad de retiro a las cuentas generacionales de los trabajadores.

Los Cuadros 3 y 4 resumen resultados de simulaciones en que se supusieron condiciones análogas a las del escenario base, salvo por las edades de retiro después de la reforma que se supusieron uno y dos años mayores que en el escenario base, respectivamente. Los resultados de los Cuadros 2 a 4 muestran que el aumento de la edad de retiro aumenta las transferencias netas que hacen los trabajadores a la seguridad social. Si bien este resultado puede parecer esperable, existen dos efectos que operan en sentido opuesto y que, en principio, tornan el resultado ambiguo. Por un lado, un trabajador que se retira más tarde paga aportes durante más tiempo y cobra beneficios durante menos tiempo, lo cual deteriora la cuenta generacional. Pero, por otro lado, las tasas de reemplazo en el nuevo régimen son crecientes con la edad de retiro y los años de servicio. Los resultados de simulación indican que el primer efecto predomina sobre el segundo. Estos resultados de las cuentas generacionales son consistentes con las proyecciones fiscales que indican que las cuentas del gobierno mejoran si los trabajadores postergan el retiro.

La postergación del retiro aumenta las transferencias netas que hacen los trabajadores de casi todos los estratos de ingreso. La excepción más notoria es el caso de las mujeres de más bajos ingresos que pueden incrementar sus ganancias postergando el retiro.

Según los resultados comentados, la postergación del retiro reduce las transferencias netas que recibe el trabajador. Esto no significa, sin embargo, que el trabajador reduzca sus ingresos cuando se retira más tarde, ya que los salarios son mayores a la pensión y la pensión es una función creciente de los años trabajados. Por esta razón, es posible que los trabajadores prefieran retirarse más tarde, aun cuando ello signifique enfrentar una cuenta generacional menos favorable.

La tasa de interés

Se repitieron las simulaciones con dos tasas de interés adicionales, una menor y otra mayor a la del escenario base (Cuadros 5 y 6, respectivamente). En términos generales, la reforma genera mayores ganancias y menores pérdidas para los trabajadores formales cuanto mayor es la tasa de interés. Sólo las primeras generaciones afectadas por la reforma ganan menos si la tasa de interés aumenta. Se trata de generaciones que se mantienen enteramente en el sistema de reparto¹⁴. Las restantes generaciones se benefician con mayores tasas de interés. El mismo patrón se observa en ambos géneros y en los cinco niveles de ingreso. Estos resultados se explican fundamentalmente por el efecto positivo que una mayor tasa de interés tiene en el rendimiento de los fondos de ahorro individual. Hay un efecto de segundo orden que puede operar en el sentido opuesto: el factor de descuento utilizado para calcular las cuentas generacionales es menor cuanto mayor es la tasa de interés. Este efecto explica los resultados comentados para las generaciones que se mantienen en el sistema de reparto.

La tasa de crecimiento de la productividad del trabajo

Se simularon dos escenarios adicionales con tasas de crecimiento de la productividad del trabajo menor y mayor a la del escenario base (Cuadros 7 y 8, respectivamente). Por lo demás, se mantuvieron los supuestos del escenario base. En la mayor parte de los casos, se obtuvieron menores ganancias y mayores pérdidas para los trabajadores formales cuanto mayor fue la tasa de crecimiento de la productividad del trabajo y del salario real. Sólo las primeras generaciones afectadas por la reforma obtuvieron ganancias ligeramente mayores cuando la tasa de crecimiento del salario fue mayor. Se trata de generaciones que se mantienen enteramente en el sistema de reparto. Las restantes generaciones se benefician menos con la reforma cuanto mayor es el crecimiento de la productividad. Se observa una tendencia similar en ambos géneros y en los distintos niveles de ingreso, salvo en los hombres pertenecientes al quintil de menores ingresos que se benefician más con la reforma cuanto mayor es la tasa de crecimiento del salario real.

La sustitución parcial del pilar de reparto por un pilar de ahorro individual explica estos resultados. A diferencia del sistema de ahorro individual, el sistema de reparto otorga una mejor relación de beneficios a aportes cuanto mayor es la tasa de crecimiento del salario. El sistema no reformado era, por lo tanto, más sensible a esta variable que el nuevo sistema mixto. Como consecuencia, las ganancias que se producen con la reforma en relación con el régimen previo son menores en los escenarios favorables, en que la productividad del trabajo y el salario real crecen a buen ritmo. Como contraparte, la reforma se vuelve relativamente más atractiva para los trabajadores en escenarios de escaso crecimiento del salario. Los hombres del quintil de menores ingresos constituyen una excepción debido a que su jubilación está determinada por la jubilación mínima. La jubilación mínima aumentó con la reforma y debido a su indexación al índice medio de salarios crece más rápido cuanto más rápido crecen los salarios.

5. COMENTARIOS FINALES

Los resultados que se presentan en este trabajo indican que la reforma de la seguridad social iniciada en Uruguay en 1996 podría reducir sensiblemente la carga fiscal que recae en generaciones futuras, sin aumentar considerablemente la carga de los trabajadores formales actuales. La clave radica en la eliminación de las importantes transferencias que, al iniciarse la reforma, realizaba el sistema a personas que no habían contribuido. Corresponde advertir que la reducción proyectada en las transferencias irregulares depende de estimaciones propias y ajenas que, si bien han tendido a ser bastante coincidentes, es posible que involucren un considerable margen de error, por la propia naturaleza del tema. El error involucrado en la estimación de los efectos de la reforma sobre los trabajadores formales es probablemente mucho menor.

Si bien el efecto medio de la reforma en las cuentas generacionales de los trabajadores formales es moderado, hay colectivos de trabajadores que sentirán efectos considerables. En el presente trabajo se analizaron los efectos diferenciales según género, nivel de ingreso y generación. Se observó que la reforma beneficia en general a los hombres y a las mujeres de ingresos bajos, pero perjudica a las mujeres de ingresos medios. Este resultado es consistente con un objetivo explícito de los reformadores en el sentido de reducir las diferencias que había en el sistema previo a favor de las mujeres.

Las simulaciones realizadas indican que cabe esperar una mejora de los trabajadores formales de menores y mayores ingresos, con un deterioro relativo de los sectores medios. Los trabajadores de altos ingresos se benefician por la introducción del pilar de ahorro individual, el aumento de las pensiones máximas y la reducción de aportes por encima de cierto nivel. En la otra punta de la distribución, los trabajadores de menores ingresos se benefician por el aumento de las pensiones mínimas y por la bonificación que se otorga a quienes hacen la opción por el pilar de ahorro individual.

Los análisis de sensibilidad indican, en primer lugar, que la reforma resulta tanto más beneficiosa para los trabajadores formales cuanto mayor es la tasa de interés. Este resultado se explica por el rendimiento de los fondos de ahorro individual. En segundo lugar, la reforma es relativamente menos beneficiosa para los trabajadores formales cuanto mayor es la tasa de crecimiento de la productividad del trabajo y del salario. En una economía pujante, la reforma resulta menos imprescindible y sus beneficios son menos significativos. Por último, los beneficios se reducen y los costos aumentan si los trabajadores postergan la edad de retiro después de la reforma. Si bien se redujeron sensiblemente los incentivos al retiro temprano, el pilar de reparto del sistema reformado sigue castigando el retiro tardío.

El análisis presentado en este documento recoge básicamente los impactos distributivos directos de la reforma. No considera en cambio algunas de las externalidades positivas que se esperan de una reforma previsional, como ser el mayor desarrollo del mercado de capitales que permite mayor eficiencia en la asignación de la inversión, la mayor eficiencia en el mercado laboral, las oportunidades para rebalancear los distintos tipos de impuestos generales y el efecto de reducir el riesgo de insolvencia fiscal que provocaría una reducción de la prima por riesgo país que se paga sobre los intereses de la deuda pública. De todos modos, la relevancia empírica de tales externalidades está todavía sujeta a controversia y no parece en principio probable que las externalidades alteren en forma significativa los efectos distributivos de la reforma.

NOTAS

* El presente trabajo fue realizado a solicitud de la Conferencia Interamericana de la Seguridad Social (CISS) y con una ayuda financiera aportada por esta institución. Las opiniones vertidas en este documento son de entera responsabilidad de su autor y no involucran a la CISS. Se agradece la eficiente colaboración de Anna Caristo. Comentarios a versiones anteriores de este documento realizados por participantes en un taller organizado por el CISS y por árbitros de esta revista fueron muy útiles para mejorar el artículo. Los errores que puedan permanecer son responsabilidad exclusiva del autor.

¹ Al iniciarse la reforma, aproximadamente un 95 por ciento de la población de 60 años y más de Uruguay recibía una pasividad del BPS.

² Si bien el sistema uruguayo no tiene estrictamente dos pilares independientes o paralelos, es frecuente referirse a los subsistemas de reparto y de ahorro individual como “pilares”.

³ Forteza (2003) analiza la economía política de la reforma, argumentando que la introducción de un nuevo jugador, las administadoras de fondos de pensiones, desplazó el equilibrio político del sistema, limitando los márgenes de discrecionalidad de los administradores de las instituciones públicas para otorgar pasividades.

⁴ El “Modelo Informático de la Seguridad Social” (MISS) es un software programado en GAMS, de libre acceso disponible a solicitud del lector.

⁵ Este supuesto permite evaluar los efectos puros de la reforma hasta el 2050, cuando el nuevo sistema de seguridad social está maduro. En ese año, la generación 2032 cumple 18 años.

⁶ Los detalles se explican en el anexo 1.

⁷ Raffelhuschen (1999) presenta estimaciones de las cuentas generacionales en Europa según las cuales contabilizar el gasto público en educación como una transferencia arroja una estimación del desbalance generacional casi dos veces mayor al que se obtiene contabilizando el gasto en educación como consumo público.

⁸ Fehr and Kotlikoff (1999) analizan estas críticas y proponen varias correcciones que deben realizarse para atenuar el problema en diversos escenarios.

⁹ La elección de la generación nacida en 2033 como la primera de las generaciones “futuras” es arbitraria. Como ya se indicó, se hizo esta elección por conveniencia analítica, para cubrir un período suficiente como para alcanzar la madurez del sistema de seguridad social reformado. Lo que no es arbitrario es el hecho fundamental de que el ajuste que no se realiza hoy debe realizarse en algún momento futuro.

¹⁰ Por razones de espacio, los cuadros presentan resultados para algunas generaciones seleccionadas que son especialmente representativas de las situaciones que se comentan. Los resultados completos están disponibles para quien los solicite.

¹¹ Existe un consenso generalizado entre los observadores y operadores del sistema de jubilaciones uruguayo en que el BPS endureció sensiblemente los controles de las condiciones de acceso a las jubilaciones en los noventa. Forteza (2003) argumenta que la introducción de los registros de historia laboral que se asocia a la reforma a raíz de las necesidades del pilar de ahorro individual es un determinante clave de este cambio de gestión. Murro (citado por Forteza 2003) entiende que el cambio se debe fundamentalmente a la incorporación de representantes sociales (de trabajadores, empresarios y pensionistas) en el directorio del BPS que puso límite a las prácticas clientelísticas de anteriores administraciones.

¹² Podrían verse afectados en forma indirecta, pero no por ello menos importante, si al no producirse la esperada reducción en la evasión el deterioro fiscal generara inestabilidad macroeconómica u obligara a un ajuste fiscal que hiciera recaer mayores cargas en los trabajadores formales actuales.

¹³ En el sistema mixto uruguayo, los trabajadores de menores ingresos se mantienen, en principio, en el pilar de reparto exclusivamente. No obstante, el artículo 8 de la ley 16.713 concede a estos trabajadores la opción de asignar la mitad de sus aportes al pilar de ahorro individual, en cuyo caso se bonifican los aportes que quedan en el pilar de reparto a los efectos del cálculo de la prestación en un 50 por ciento.

¹⁴ Son las generaciones regidas por el título V de la ley 16.713, aplicable a los trabajadores que tuvieran generada la causal jubilatoria y no estuvieran retirados al iniciarse el nuevo régimen. En las simulaciones realizadas, están en esta situación entre cuatro y cinco generaciones. Por razones de presentación, en los cuadros se incluyeron sólo dos generaciones representativas de esta situación, la generación de 1933 en hombres y la de 1940 en mujeres.

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ANEXO 1 LAS CUENTAS GENERACIONALES

Siguiendo a Auerbach y Kotlikoff (1999), se define la cuenta de la generación k desde el período t en adelante como:

Usualmente se estiman las cuentas de las generaciones “futuras” por residuo, como diferencia entre las obligaciones del gobierno (lado derecho de la ecuación) y las cuentas de las generaciones existentes en el momento inicial (primer sumando del lado izquierdo de la ecuación). Este cálculo permite estimar la carga fiscal de las generaciones futuras implícita en las obligaciones del gobierno y en los pagos netos que realizan las generaciones actuales.

En el presente estudio se evaluó el efecto de la reforma en base a la variación de las cuentas generacionales debida a la reforma. SeaZ)X, la diferencia entre el valor que adopta la variable X dado que se hizo la reforma y el valor que habría adoptado esa misma variable si la reforma no se hubiera implementado. En una economía pequeña y abierta y suponiendo que rige la paridad de tasas de interés, los efectos de la reforma en la restricción presupuestal del gobierno resultan:

En la medida en que la reforma no modificó el consumo público ni la riqueza neta inicial del gobierno, el lado derecho de esta ecuación es cero. Esto implica que la suma de los cambios en las cuentas de las generaciones presentes en t, cuando se inicia la reforma, es necesariamente igual a menos la suma de los cambios de las cuentas generacionales de las generaciones posteriores.

La reforma de la seguridad social afecta en forma distinta a las generaciones según la edad que los individuos tienen cuando se inicia la reforma. En consecuencia, para evaluar plenamente sus efectos, considerando tanto a las generaciones de transición como a las del sistema maduro, es necesario simular el sistema reformado durante varias décadas. En el caso de la reforma uruguaya, el nuevo sistema estará maduro hacia mediados del siglo. Se consideraron entonces tres conjuntos de generaciones: las que inician su actividad antes de la reforma (1995 y antes), las que inician su actividad entre el primer año de funcionamiento del sistema reformado (1996) y un año en que el nuevo sistema está ya maduro (2050) y las generaciones “futuras” que inician su actividad en el 2051 o después.

Se estimó el cambio de las cuentas de los dos primeros conjuntos de generaciones simulando el modelo MISS con y sin reforma de la seguridad social. Luego, siguiendo el procedimiento usual de la contabilidad generacional, se procedió a calcular el cambio implícito en la cuenta de las generaciones futuras por diferencia:

ANEXO 2 LOS PERFILES DE INGRESOS LABORALES

Para la estimación de los perfiles de ingresos laborales se utilizó una muestra de los registros administrativos de historia laboral del Banco de Previsión Social. La muestra comprendió a 70.000 trabajadores, con registros mensuales entre abril de 1996 y diciembre de 2004. Bucheli et al. (2005) presentan una descripción de la base de datos.

Se estimaron los perfiles de ingresos laborales utilizando una variante de la metodología indicada en Bosworth et al. (1999) y Peña (2005). Se estimaron regresiones del siguiente tipo:

donde w_it es el salario nominal para el individuo i en el período t; W_t es el salario nominal promedio para el período t de todos los individuos pertenecientes a la categoría de análisis; edad_it es la edad en años del individuo i en el período t; u es un efecto fijo individual inobservable para el individuo i (potencialmente correlacionado con la edad) y e_it es un término de error iid.

Se hicieron estimaciones por efectos fijos y aleatorios. Se evaluó en cada caso la posibilidad de aprovechar la ganancia de eficiencia asociada a la estimación por efectos aleatorios utilizando el test de Hausman. En la mayor parte de las corridas se rechazó la hipótesis nula de que los efectos individuales están incorrelacionados con los regresores, por lo cual se utilizó predominantemente efectos fijos. Por razones de espacio, no se presentan aquí las 20 estimaciones realizadas, pero se encuentran disponibles para quien las solicite.

Una vez hechas las estimaciones se calcularon los salarios por edad, multiplicando los salarios relativos predichos por el salario medio en cada período.