• 1 STENMANS A., La transformation de la fonction administrative en Belgique, Bruxelles, CRISP, 1999, p (...)
• 2 BOUCKAERT G. et al., Modernisering van de overheidsinstellingen: efficiëntie, effectiviteit en legi (...)
• 3 BOUCKAERT, G. et al., op. cit., pp.53-67.

1La réforme Copernic faisait suite à une série de réformes entamées au début des années 1990 dans un contexte de transformations institutionnelles, de restrictions budgétaires et de renforcement des droits du citoyen1. En 1999 est publié un rapport de recherche initié par les services fédéraux de la politique scientifique, dont l’objectif général portait sur « l'inventaire des moyens nécessaires pour permettre aux pouvoirs publics de faire face aux besoins émanant de la société civile de développement et de mise en œuvre de la gestion des services publics »2. On y relève, entre autres, dans les conclusions, l’interrogation qui suit : « considérant que la culture managériale semble vouloir progresser dans le secteur public fédéral, considérant que l’utilité d’une percée de la culture managériale semble et apparaisse indispensable dans l’esprit et des autorités gouvernementale et des hauts fonctionnaires, la question qui se pose est de savoir si l’administration belge s’est dotée des instruments nécessaires pour l’insuffler et la faire appliquer »3. Peut-on estimer, aujourd’hui, que la réforme Copernic y a répondu, mais aussi que ses prémisses étaient fondées ?

• 4 POLLITT, Ch., BOUCKAERT, G., op. cit., p. 220, BOUCKAERT, G., PETERS, B. Guy et VERHOEST, K., The C (...)

2De fait, si Copernic a réalisé certains changements, en matière de structures organisationnelles (SPF/SPP), de gestion des ressources humaines (les mandats pour top managers), d’audit interne (mis en place en 2010) et de renouvellement des infrastructures informatiques et de communication, il n’en demeure pas moins que la réforme n’a pas abouti pour ce qui est de la suppression des cabinets politiques, de la gestion des carrières du personnel subalterne, ou encore partiellement – à ce jour – pour ce qui est de la comptabilité publique. Cependant, comme l’indiquent certains auteurs, la réforme a encouragé une nouvelle culture au sein des administrations et a introduit des processus de changement (BPR)4.

• 5 BOUCKAERT, G., PETERS, B. Guy et VERHOEST, K., op. cit., p. 206.
• 6 MOLITOR, A., L’Administration de la Belgique, Bruxelles, CRISP, 1974, p. 333 et p. 412 et ss.

3Une des raisons invoquée pour ce demi-échec résulterait du fait que le projet était lié au cycle gouvernemental et « qu’il y a une tradition en Belgique d’éliminer le plan de gouvernement antérieur, même si la coalition reste identique. Copernic étant le bon exemple de cet état de fait. Il y a aussi une tradition d’avoir des plans de réforme, avec des composantes politiques et administratives, mais moins de tradition de mise en œuvre, sans parler de l’évaluation et de prise de mesures correctives »5. Ce constat n’est pas nouveau, déjà en 1974, Molitor déplorait le manque de continuité de la politique de Fonction publique et le peu d’attention qu’y prête le monde politique6.

• 7 GENARD, J.-L., PIRAUX, A., « Editorial », Pyramides, n°2, Automne 2000, p. 8.

4Cependant, le fait qu’une réforme puisse avoir insufflé une nouvelle culture univoque dans la Fonction publique ou y avoir déclenché des processus de changement sans que les conséquences soient évaluées amène à se poser certaines questions. Pour cela, il nous faut revenir au débat amorcé, en son temps, dans les colonnes du n° 2 de la revue Pyramides paru à l’automne 2000, dont le thème était « Management et Etat de droit ». Débat poursuivi, par ailleurs, au printemps 2004, dans le n° 8 de la revue par un article de Piraux, intitulé « Copernic, son imaginaire et ses pratiques ». A cette époque, les inconnues avaient été résumées de manière très concise par Genard et Piraux : « Sommes-nous face à des réformes organisationnelles qui ne changent pas fondamentalement le paysage global de nos institutions ou, au contraire, existe-t-il entre la pensée managériale et la logique de l’Etat de droit dans laquelle se sont développées les démocraties, des différences, voir des incompatibilités, qui méritent qu’on s’y arrête ? »7.

• 8 CHANLAT, J.-F., « Le managérialisme et l’éthique du bien commun : la question de la motivation au t (...)
• 9 POLLITT, Ch., Managerialism and the Public Services, Second edition, Oxford, Blackwell, 1993, 222 p (...)
• 10 POLLITT, op. cit., 1993, p. 49. Politique incarnée par R. Reagan et M. Thatcher.
• 11 POLLITT, op. cit., 1993, p. 27.
• 12 POLLITT, op. cit., 1993, p. 180.

6Le « managérialisme », défini par Chanlat comme « un système de description, d’explication et d’interprétation du monde à partir des catégories de la gestion privée »8 avait fait l’objet d’une étude approfondie de Pollitt9, pour qui, il s’agit de « la face acceptable de la pensée de la nouvelle droite [Incarnée par Reagan et Thatcher] concernant l’Etat »10, pensée pouvant être taxée de néo-taylorienne11 et qui fut appelée « New Public Management » par les milieux académiques12.

• 13 HONDEGHEM, A., DEPRE, R., De Copernicushervorming in perspectief, Brugge, Vanden Broele, 2005, p. X (...)
• 14 HOOD, Ch., A Public Management for all Seasons ?, in : Public Administration, Vol. 69, Spring 1991, (...)
• 15 HOGGETT, P., A Service to the Public : The Containement of Ethical and Moral Conflicts by Public Bu (...)

7La réforme Copernic s’inspire de la » Nouvelle gestion publique »13, ou New Public Management (NPM) dont les valeurs se déclinent sous les vocables d’efficience, d’élimination des gaspillages et adéquation des ressources à des objectifs clairs, résumés par Hood sous les vocables d’« économie et parcimonie » par rapport à l’« intégrité et l’équité » 14, qu’accompagnent les valeurs d’objectivité, de neutralité et de régulation, et même de moralité qu’incarne la bureaucratie, pour d’aucuns15.

• 16 SIMON, H.A., Administrative Behavior, New York, Macmillan, 1947, p. 52.
• 17 FUKUYAMA, F., State building, Paris, La Table Ronde, 2005, p. 75.
• 18 HOGGETT, P., op. cit., p. 168. Voir aussi LANE, J.-E., State Management, Londres, Routeledge, 2009, (...)
• 19 WILSON, J. Q., Bureaucracy, New York, Basic Books, 1989, p. 132, et aussi WOODHOUSE, D., In Pursuit (...)

9Le Prix Nobel d’économie (1978) Simon remarquait qu’« il y avait d’importantes différences entre le management public et privé, bien sûr, sur le plan des objectifs fixés et dans les procédures et mécanismes pour les établir »16. Fukuyama précise que « même dans le domaine limité des organisations, il n’y a pas de forme optimale d’organisation, aussi bien dans le secteur privé que dans celui des administrations publiques » 17, reconnaissant la différence entre les deux types d’organisations. D’autres auteurs rappellent que le « gouvernement, et le secteur public qui le supporte, est le lieu premier de promulgation de certaines relations sociales particulières, plus qu’un lieu de livraison de biens ou de services »18. Par ailleurs, Wilson rappelait que « l’équité est plus importante que l’efficience dans la gestion de beaucoup d’agences gouvernementales »19.

• 20 HORTON, S., « History and persistence of an idea and an ideal », dans PERRY, J., et HONDEGHEM, A., (...)
• 21 RAYNER, J., WILLIAMS, H., LAWTON, A., ALLINSON, Ch., « Public Service Ethos: Developing a Generic M (...)

13En effet, comme le constate notamment Horton20, les nouveaux critères « managériaux » du service public qui émergent entrent en contradiction avec l’éthique publique préexistante. Les valeurs de celle-ci sont « engagement, responsabilité, intégrité, impartialité, comportement organisationnel citoyen et des notions de l’intérêt public, distinct de l’intérêt privé »21.

• 22 SPF Personnel et Organisation, Copernicus - Au centre de l'avenir, SPF P&O, Bruxelles, 2004, p. 10. (...)
• 23 Le Soir, 24 janvier 2002. L’article intitulé « Comment recaler une brillante top-manager » relate l (...)
• 24 PELGRIMS, Ch., « Op zoek naar topmanagers voor de federale administratie », dans De Copernicushervo (...)

14Les raisons invoquées, pour adopter le système de mandat, étaient que la procédure de sélection des fonctionnaires dirigeants, à l’époque, évaluait leurs compétences techniques et pas suffisamment leurs aptitudes à la gestion22. Certes, il a vite transparu que l’objectif d’ouverture des postes aux candidats issu du secteur privé a fait long feu dès le début des sélections23. C’est ainsi qu’il ressort que 61 % des lauréats proviennent du secteur public avec un plus pour ceux qui sont issus de cabinets ministériels, sans toujours être fonctionnaires24.

• 25 Le Soir, 3/4 mars 2007. Voir aussi la réponse indirecte qui y a été faite par le Pr D. Renders, « L (...)
• 26 GREGORY, R., « New Public Management and the Ghost of Max Weber: Exorcized or Still Haunting », dan (...)

15Une illustration de la nouvelle conception managériale du Service public est donnée par l’un de ceux-ci (manager public de l’année 2007), dont la conception de l’Etat est assez particulière. En effet, il s’est interrogé dans la presse de la façon suivante : le Conseil d’Etat est-il un ennemi de l’Etat ?25 Cette anecdote ne peut que conforter, l’observation de Gregory, selon lequel « l’abolition de la carrière statutaire et la propagation de l’usage de l’engagement contractuel des hauts responsables de l’administration […] a progressivement atténué l’ethos du service public »26.

• 27 FREDERICKSON, H.G., The spirit of public administration, San Francisco, Jossey-Bass, 1997, pp. 170- (...)
• 28 du GAY, P., Bureaucracy and liberty, dans The values of bureaucracy, du GAY, P. (Ed.), Oxford, OUP, (...)

16Frederickson, constate en 1997 que « le gouvernement évolue dans la direction de la privatisation et au même moment il y a un une inquiétude grandissante pour l’éthique gouvernementale », alors que « suivant l’éthique délimitée [par la loi, les budgets…], l’administrateur public est – dans les limites des objectifs et des finances de l’organisation – presque toujours honnête, vertueux, équitable dans les procédures et efficace. […] Pour accepter cette conclusion, on doit cependant accepter les limites dans lesquelles l’administrateur public travaille »27. De même, du Gay estime que « les contraintes bureaucratiques, ou les limites, sur la liberté d’agir des cadres sont par conséquent mieux comprises comme conditions de son existence [l’existence de la liberté] plus que comme sa négation »28 (traduction libre).

• 29 de CLOSETS, Fr., Du bon usage des principes, dans Commission « Efficacité de l’Etat » du Xème Plan (...)

17Ainsi, voici réaffirmé ou redécouvert le fait que « l’instauration du principe de légalité limitant la liberté des fonctionnaires à l’application des règlement, c’est l’Etat de droit succédant à l’empire de l’arbitraire. […] L’égalité de tous [est] assurée par l’uniforme application de la loi ». Et l’auteur de ces lignes, de conclure que « revenir sur de tels principes sous prétexte de modernisation serait en fait une intolérable régression »29.

• 30 Voir les pyramides des âges du personnel statutaire et du personnel contractuel et le commentaire y (...)
• 31 EMERY, Y., MARTIN, N., Le service public au XXIème siècle, Paris, L’Harmattan, 2010, pp. 29-32 & pp (...)
• 32 PAINTER, M., PETERS, B.G. (Ed.), Tradition and Public Administration, Basingstoke, Palgrave Macmill (...)

18Le recrutement de top managers, dont le profil individualiste est plus marqué du fait du mandat personnel, couplé au recrutement d’experts extérieurs ainsi que celui d’agents contractuels plutôt que d’agents statutaires que l’on connaît dans l’administration fédérale belge30, ne peut-il pas conduire aussi à une perte de la mémoire institutionnelle des organisations ? N’aboutirait on pas à la réduction des chances de survie d’un ethos du service public du fait de l’hybridation des cultures et pratiques managériales publiques et privées31 ? En effet, l’importance des traditions dans l’administration a été soulignée par Painter et Peters dans un récent ouvrage, et ils estiment qu’« elles doivent être comprises comme un des divers facteurs qui influencent la manière dont sont gouvernés les Etats contemporains »32.

• 33 SPF Personnel et Organisation, Copernicus - Au centre de l'avenir, SPF P&O, Bruxelles, 2004, p. 17. (...)

21Différents outils furent mis en place, dont les BPR (voir I.5) qui devaient permettre « de mettre en œuvre les changements fondamentaux qui sont au cœur de la réforme Copernic pour améliorer les services et créer un cadre de travail moderne et professionnel »33.

• 34 Cour des comptes, 165^ème Cahier, Volume 1, p. 629.

23Les SPF appliquent le plus souvent les systèmes de mesure des prestations pour les objectifs suivants : améliorer l’efficacité et le rendement et améliorer les systèmes de justification34.

• 36 EMERY, Y., GIAUQUE, D., Paradoxe de la gestion publique, Paris, L’Harmattan, 2005, pp. 124-128, et (...)

25A ce stade, il paraît intéressant de poser les mêmes questions qu’Emery et Giauque36, dans le contexte du pilotage de l’action publique, à savoir si la mise en application des SMP le fut dans le cadre :

• 37 THOENIG, J.-C., « L’aventure de la réforme administrative est aussi une affaire de professionnalism (...)
• 38 de VISSCHER, Ch., DUVILLIER, TH., « La sémantique managériale dans l’administration publique », dan (...)
• 39 BARTOLI, A., « Les outils du management public : fausses pistes et vrais défis », dans : HURON, D., (...)

26Il faut avoir à l’esprit, comme Thoenig, que « l’aveuglement instrumental est la source de toutes les déceptions »37, et que « le travers du managérialisme est qu’il confond l’outil et sa finalité »38, ou encore que débattre des instruments permet de laisser de côté les enjeux39.

• 40 BOUCKAERT, G., « Cultural Characteristics from public management reforms worldwide », dans : Cultur (...)

27La Belgique a une longue expérience en matière de législation de l’emploi des langues en matière administrative (loi du 18 juillet 1966), néanmoins depuis la réforme Copernic, une nouvelle langue est apparue, empruntant son vocabulaire à l’anglo-américain. A ce sujet, Bouckaert écrivait que dans le contexte de la diffusion du NPM, « l’usage de mots anglais dans d’autres langues a créé des effets fonctionnels et dysfonctionnels pour communiquer et transférer les pratiques »40.

• 41 PIRAUX, A., « Copernic, son imaginaire et ses pratiques », dans Pyramides, n°8, Printemps 2004, p. (...)

28Il y a lieu de se demander si les termes anglo-saxons – provenant du vocabulaire des affaires – utilisés fréquemment et ce, même dans des arrêtés royaux, ne peuvent, à l’usage, signifier des concepts fort différents41 pour un belge, selon qu’il soit francophone ou néerlandophone ? Peut-on se demander si, au sein des SPF, des mesures ont été prises pour rendre la terminologie anglophone liée au NPM compréhensible à tous les niveaux de la hiérarchie, afin d’assurer une unité de « jurisprudence » administrative dans l’appropriation et l’application des réformes ?

• 42 POLLITT, Ch., BOUCKAERT, G., op. cit., 2004, pp. 11-12 & pp. 52-57, ou LAURENCE E., LYNN Jr., Publi (...)
• 43 OSBORNE, S. P. (Ed.), The new public governance ?, London, Routledge, 2010, p. 425. Sur les postula (...)

29La notion de gouvernance qui est apparue dans le contexte du NPM est une notion assez ambiguë ou difficile à cerner42 mais qui tend à se préciser par rapport aux théories de l’administration publique ou du NPM43.

• 45 CHEVALLIER, J., L’Etat post-moderne, 2^ème édition, Paris, L.G.D.J., 2004, p. 207 et CHEVALLIER, J., (...)
• 46 FREDERICKSON, H.G., « Whatever happened to public administration ? », dans : The Oxford Handbook of (...)

31Chevallier considère quant à lui, que « la gouvernance ne saurait être considérée comme un pur et simple substitut aux techniques de gouvernement : non seulement la gouvernance présuppose dans tous les cas la définition d’un cadre d’interaction et l’existence de règles du jeu, qui impliquent un élément d’« extériorité institutionnelle » mais encore les procédés de gouvernance viennent se lover dans les techniques de gouvernement classiques, dont ils épousent les formes et suivent les procédures ; il s’agit donc d’avantage d’une adaptation de ces techniques au nouveau contact social que d’une rupture avec elles »45. Dans le droit fil de cette réflexion, Frederickson écrit quant à lui que « l’administration publique traditionnelle, est la base de la réalisation des politiques gouvernementales et que le gouvernement est une condition prérequise à la gouvernance »46. C’est ainsi que ces deux auteurs, dans leurs écrits penchent vers une convergence des deux courants, tout en insistant sur la légalité.

• 47 OGIEN, A., « La gouvernance, ou le mépris du politique », Cités, 2007/4, n° 32, p. 138.
• 48 OGIEN, A., op. cit., p. 154.
• 49 OGIEN, A., op. cit., p. 155.

32Parallèlement à cette optique juridique de la gouvernance, le sociologue Ogien considère que « l’utilisation stratégique du mot ‘ gouvernance’ vise à donner un caractère d’évidence à l’idée centrale de ce modèle : l’action publique doit être soumise à un principe d’efficacité », or pour lui « le principe d’efficacité ne peut pas s’appliquer à l’action politique, […] parce que le politique ne se laisse tout simplement pas mesurer »47, et « l’usage du mot « gouvernance » [signifie] : la lente disparition de l’attention portée au sens de l’action publique »48. Il va plus loin, en précisant que « lorsque l’efficacité devient l’unique critère de jugement de l’action politique, qu’elle vire à l’obsession, elle conduit à simplifier à l’extrême le raisonnement politique, à s’enfoncer dans la chimère qui consiste à penser que le réel peut être saisi en sa pureté, à mobiliser des moyens indignes pour remplir un objectif quantifié »49.

• 50 Dans ce contexte pour une analyse de la gouvernance et du déclin de la démocratie, voir HERMET, G., (...)

33A l’éclairage de ces deux conceptions de la notion de gouvernance, comment peut-on interpréter l’accord de gouvernement du 18 mars 2008, qui fait état de la volonté du Gouvernement « d’assumer pleinement l’ensemble de ses responsabilités afin d’offrir à notre pays une gouvernance efficace et dynamique » ? Il serait intéressant de connaître ce que les signataires de celui-ci, à savoir les présidents de cinq partis politiques, ont voulu mettre comme signification dans l’expression « gouvernance efficace et dynamique »50.

• 51 SPF Personnel et Organisation, "Copernicus - Au centre de l'avenir", SPF P&O, Bruxelles, 2002, p. 1 (...)
• 52 PIRAUX, A., « Copernic, son imaginaire et ses pratiques », dans Pyramides, n°8, Printemps 2004, p. (...)

34La réforme Copernic avait quatre objectifs, dont un qui visait à mettre en œuvre de nouvelles méthodes de travail. A cette fin, seront lancés des BPR (business process reengineering) qui devaient permettre « de mettre en œuvre les changements fondamentaux qui sont au cœur de la réforme Copernic pour améliorer les services et créer un cadre de travail moderne et professionnel. Le BPR s’applique à tous les aspects de la modernisation. Il consiste à examiner la manière dont les moyens actuels ou prévus (personnel, infrastructures, systèmes et processus) peuvent être utilisés pour améliorer les services et créer un cadre de travail moderne et professionnel »51. Ils sont aussi présentés comme un instrument de participation bottom-up. En 2004, ils seront rebaptisés projets de modernisation, et se poursuivront selon la même méthodologie52.

• 53 HAMMER, M., CHAMPY, J., Reengineering the corporation – A Manifesto for Business Revolution, New Yo (...)
• 54 Document parlementaire, Ann. Parl., Chambre, 1999-2000, 24 mai 2000, n° COM211, pp. 6-8.

35En fait, les BPR ont normalement une portée beaucoup plus profonde, si l’on en croit les auteurs de la méthode. En effet, pour Hammer et Champy, le reengineering, « c’est inventer de nouvelles approches pour la structure des processus qui supporte peu ou pas de ressemblance avec ceux de la période antérieure », ou encore, « c’est la recherche de nouveau modèle d’organisation du travail. La tradition ne compte pas. Le reengineering est un nouveau départ »⁵³. Ces définitions cadrent mieux avec les déclarations à la Chambre du Ministre de la Fonction publique de l’époque : « on commence avec une situation ex-nunc »⁵⁴.

• 55 Document parlementaire, Ann. Parl., Chambre, 2001-2002, 8 mai 2002, n° COM 743, pp. 10-13.
• 56 HARRINGTON, B., McLOUGHLIN, K., DUNCAN, R., « Business process re-engineering in the public sector: (...)

36Le ministre semble aussi ignorer que la littérature scientifique, depuis 1995, mettait en cause la pertinence des BPR tant dans le secteur privé que public55. Parmi les critiques, on relèvera, le peu de gains financier en découlant, la vision mécaniste de la manière dont les organisations fonctionnent et peuvent être changées, l’irrelevance du passé, l’ignorance du facteur humain, de la créativité des acteurs, de leur responsabilisation et de leur satisfaction, le renforcement de la hiérarchie parfois dictatoriale. Pour résumer les BPR auraient créé un « fétiche du changement » ou « une mode » sans se poser de question sur les effets que cela peut avoir sur les organisations56.

• 57 Document parlementaire, Ann. Parl., Chambre, 2001-2002, 8 mai 2002, n° COM 743, pp. 10-13, et idem, (...)

37Par ailleurs, afin d’initier les réformes et plus particulièrement les BPR, il a été fait appel à des consultants externes car les compétences nécessaires ne sont pas encore développées au sein de l'administration selon le ministre57.

• 58 POLLITT, Ch., BOUCKAERT, G., Op. cit., p. 20.
• 59 POLLITT, Ch., op. cit., 1993, p. 27 et SAINT-MARTIN, D., « Management Consultancy », dans The Oxfor (...)
• 60 HONDEGHEM, A., DEPRE, R., PARIJS, M, PELGRIMS, Ch., “Copernicus, een geslaagd veranderingsproject?” (...)

38L’appel à cette expertise extérieure avait déjà été observé dans d’autres pays à large échelle58. Celle-ci apporte un modèle générique de gestion inspirée du management privé59 et de l’étranger, dont l’intégration dans le contexte belge ne passe pas toujours, vu sa spécificité60.

• 61 SAINT-MARTIN, D., Building the New Managerialist State, Consultant and the Politics of Public Secto (...)

39D’autre part, un questionnement s’est fait dans certains pays et notamment en Grande-Bretagne sur le caractère démocratique de la consultance, mais aussi sur le fait de savoir si les consultants du secteur privé sont une source d’avis plus désintéressée que les fonctionnaires, dans la mesure où l’indépendance et la neutralité sont des piliers importants de l’Etat démocratique moderne61.

• 62 OCDE, Stratégies pour le changement et la réforme dans la gestion publique. Compte rendu du Symposi (...)

40Il est à noter que si l’OCDE avait prôné l’« appel à des techniciens et des spécialistes pour planifier et mettre en œuvre le changement »⁶², elle devait constater, selon divers témoignages, que :

• 67 POLLITT, Ch., « Management Techniques for the Public Sector : Pulpit and Practice », dans Governanc (...)

44Le problème du coût engendré par l’appel aux firmes de consultance est un sujet récurrent. Pollitt écrivait à ce sujet, en 1995, que « les consultants en management avaient profité abondamment pour avoir été recrutés afin d’assister les réformes du NPM »67.

• 68 HONDEGHEM, A., DEPRE, R., PARIJS, M, PELGRIMS, Ch., « Copernicus, een geslaagd veranderingsproject (...)

45En Belgique aussi, le coût des consultants a été critiqué, mais aussi l’efficience des prestations, et leur méconnaissance du secteur public68.

• 69 Voir respectivement, Sénat, Questions et Réponses, Bulletin n°2-33 (2000-2001) Question n°1158/20.0 (...)

46Pour ce qui est des coûts de la consultance, ceux-ci se sont élevés à 85.541.237€ de 2000 à 2006, soit par année69 :

• 70 SAINT-MARTIN, D., Building…, p. 46.

47Parmi les bénéficiaires, on retrouve notamment Accenture, Arthur Andersen, Deloitte & Touche, KPMG, Arthur D. Little, PWC, Ernst & Young, Cap Gemini pour ne citer que les plus importants70.

• 72 Professeur de droit administrative à l’ULB jusqu’en 1989.

49Il est à noter qu’en 2003, le regretté Professeur Flamme72, s’inquiétait par courriers auprès du Président du Centre d’Etudes et de Recherches en Administration Publique de l’époque, sur « l’efficacité du travail des consultants choisis » (14 avril 2003) et sur les besoins d’une « enquête scientifique sur les objectifs, les instruments, les effets réels de la réforme Copernic » (15 avril 2003 et 22 avril 2003). Les questions sont toujours pendantes.

• 73 OSBORNE, D., GAEBLER, T., Reinventing Government, New York, Plume, 1993, pp. 1-24.
• 74 OSBORNE, D., GAEBLER, T., op. cit., p. 23.

50Reinventing government de Osborne et Gaebler, paru en 1993, qui s’inspire des principes du NPM, met l’accent sur l’esprit d’entreprise, le gouvernement géré comme une affaire, producteur prêt à faire plus avec moins, prônant la concurrence entre les prestataires de services, privilégiant les objectifs aux règlementations, et promouvant le citoyen comme consommateur du service public, etc.73 Le credo qui y est développé est clair : « nous devons transformer les institutions bureaucratiques en institutions entrepreneuriales »74. L’impact de l’ouvrage sera énorme aux Etats-Unis et il inspirera les réformes de l’Administration Clinton.

• 75 SULEIMAN, E., Le démantèlement de l’Etat démocratique, Paris, Seuil, 2005, p. 76. Voir aussi BOX, R (...)
• 76 SULEIMAN, E., op. cit., p. 81 et p. 390.
• 77 SULEIMAN, E., op. cit., pp. 67-70, p. 389.

51Suleiman mettra en garde contre ces nouvelles conceptions. En effet, pour lui, « la tentative visant à faire du citoyen un simple consommateur est à l’opposé du type de citoyenneté requis pour soutenir un régime démocratique »75 et il s’interroge quant aux conséquences sur la qualité de la démocratie qu’auront « l’abolition de certaines fonctions de l’Etat, la diminution des responsabilités de celui-ci ou la privatisation »76. De plus, il insiste sur l’importance des notions de bien public et d’intérêt public qui sont ignorées par les tenants de la réforme77.

• 78 PIERRE, J., PAINTER, M., « Why legality cannot be contracted out », dans : Reasserting the Public i (...)

52Différents auteurs constatent que le NPM encourage une philosophie de dépolitisation et conteste les fondations démocratiques et normatives de l’administration publique alors que celles-ci sont une clé de voûte de la démocratie, et que la légalité ne peut être transférée du secteur public au secteur privé78.

• 79 de GAULEJAC, V., La société malade de la gestion, Paris, Seuil, 2005, p. 232.
• 80 de GAULEJAC, V., op. cit., p. 229.
• 81 HERMET, G., op. cit., p. 203.

53Dans le même sens s’inscrit de Gaulejac, qui constate que » l’intérêt privé l’emporte sur l’intérêt général » et insiste sur le fait que la politique n’a pas pour finalité « de gérer la société mais de gouverner des hommes pour construire un monde meilleur »79. Il rappelle qu’en cherchant à mettre l’Etat au service du développement économique, au nom de l’efficacité, tout en affaiblissant ses capacités de régulation, on « fait perdre à la politique sa mission essentielle, c'est-à-dire sa capacité à préserver le lien social »80. Hermet quant à lui constate que la gouvernance relègue « l’antique notion d’intérêt général au rang d’utopie » et tente « de s’affranchir de la contrainte démocratique »81.

• 82 MARCH, J. G., OLSEN, J. P., Rediscovering Institutions, New York, The Free Press, 1989, pp. 159 et (...)

54L’importance de la politique et des institutions politiques qui contribuent à préserver la souveraineté du peuple avait déjà été analysée par March et Olsen qui remarquaient que » les institutions politiques ne sont pas les simples reflets des forces sociales ; et la politique est quelque chose de différent, ou plus qu’une arène mettant en concurrence des intérêts rivaux »82, en insistant sur le rôle stabilisant pour la démocratie des institutions.

• 83 LEGENDRE, P., Miroir d’une nation – Les collages qui font un Etat, Paris, Mille et une nuits, 1999, (...)

55Il nous paraît à ce stade intéressant d’évoquer ici Legendre pour qui « la réflexion sur ce que nous appelons un Etat n’est plus. La gestion, la simple gestion occupe le devant de la scène »⁸³.

• 84 LEGENDRE, P., idem, p. 53.
• 85 LEGENDRE, P., ibidem, p. 55.
• 86 LEGENDRE, P., ibidem, p. 56 notamment la norme, et LEGENDRE, P., Sur la question dogmatique en Occi (...)
• 87 LEGENDRE, P., Sur la question dogmatique…, p. 64.
• 88 LEGENDRE, P., Sur la question dogmatique…, p. 64.
• 89 LEGENDRE, P., Dominium Mundi – L’Empire du Management, Paris, Mille et une nuit, pp. 21-23.
• 90 LEGENDRE, P., Sur la question dogmatique…, pp. 172-173.
• 91 CAILLOSSE, J., La constitution imaginaire de l’administration, Paris, PUF, 2008, p. 299.

56Legendre estime que l’Etat ne garantit plus les repères de la Raison, parce qu’on ne lui reconnaît plus ce sur quoi il tient, une personne morale, un être de fiction « qui parle et pose des décisions moyennant des règles précises du montage »84, « ce sont les rites qui le font exister »85, et cela passe « par des liturgies politiques, par l’architecture des lieux, par toutes les formes d’écriture nécessaire à la ritualisation du pouvoir »86. Il en impute la cause au « Management, tenu pour principe gestionnaire virtuellement universel venant se substituer aux méthodes classiques de la communication dogmatique [ = dimension institutionnelle de la communication humaine] »87 en ce qu’il se pose comme non légiférant, comme non-pouvoir, « n’ayant rien à voir avec le système fictionnel classique du principe d’autorité »88. Pour lui, le management a pris possession de la planète, et s’est approprié l’autorité du faste, la sensualité des rituels89, il critique la désinstitutionalisation des Etats, l’idée selon laquelle l’Etat ne serait qu’une association, alors qu’«  il n’y a aucune différence de nature entre le mode étatique du droit et le mode totémique de la normativité mis au jour par l’ethnologie »⁹⁰. Comme l’écrit Caillosse, évoquant les travaux de Legendre, « en se voulant simplement régulateur, l’Etat délaisse, […] sa propre fonction anthropologique, celle-là même dont dépend la maîtrise juridique de l’ordre généalogique, à travers l’échafaudage des filiations »91.

• 92 LEGENDRE, P., Dominium Mundi, p. 59, càd que « l’humain ne peut vivre selon les critères de la plat (...)
• 93 HORTON, S., Op. cit, p. 30.

57L’approche philosophique de Legendre affirmant que « le management affronte la concurrence des traditions »92 devrait être mise en parallèle avec l’approche historique de Horton lorsqu’elle examine les idées du service public et du serviteur idéal de l’Etat de Platon à Rawls, dans la mesure où elle constate qu’il existe des valeurs clés quel que soit le régime politique93.

• 94 BARZELAY, M., The New Public Management, Berkeley, UCP, 2001, 218 p.
• 95 HOOD, Ch., « The ‘New Public Management’ in the 1980s: Variation on a Theme », Accounting, Organiza (...)
• 96 POLLITT, Ch., BOUCKAERT, G., op. cit., p. 182 et s.
• 97 POLLITT, Ch., BOUCKAERT, G., op. cit., p. 3.
• 98 CLARKE, J., NEWMAN, J., The Managerial State, London, Sage, 1997, 176 p.
• 99 GIAUQUE, D., La bureaucratie libérale, Paris, L’Harmattan, 2003, 322 p.
• 100 DENHARDT, J.V., DENHARDT, R.B., The New Public Service (Expended Edition), New-York, M.E. Sharpe, 2 (...)

59Le New Public Management est multiple quant à ses origines et ses développements94, mais son influence fut marquante dès les années 1980. Pollitt et Bouckaert – et Hood avant eux95 – ont analysé les différentes manifestations des réformes96, et notamment pour la Belgique dans ce qu’ils ont appelé le « Neo-Weberian-State »97, d’autres auteurs ont évoqués les concepts de « Managerial State »98, de « Bureaucratie libérale »99, de « New Public Service »100, etc.

• 101 DUNLEAVY, P., et al., « New Public Management is Dead, Long live Digital-Era Governance », JPART 16 (...)
• 102 de VRIES, J., « Is New Public Management Really Dead ? », OCDE Journal on Budgeting, Volume 2010/1, (...)
• 103 PETERS, B., G., The Politics of Bureaucracy, 6ème edition, London, Routeledge, 2010, 380p. et LYNN (...)

60Certes, en 2005, la mort du NPM au profit de l’ère de la gouvernance digitale a été annoncée101, mais très récemment, une réplique à cet article est parue dans une revue de l’OCDE argumentant que si le NPM était en difficulté, il n’était pas mort102. D’autres encore, tout en reconnaissant certaines faiblesses au NPM, prônent la synthèse entre les formes anciennes et nouvelles de la gestion publique103.

• 104 DREYFUS, F., L’invention de la bureaucratie, Paris, La Découverte, 2000, p. 241 et s.
• 105 Rapport sur la Modernisation de l’Etat fédéral, Doc. parl., Sénat, 1999-2000, n° 2-436/1, p. 23, et (...)

61Cependant, alors que nous venons de brièvement démontrer que le managérialisme, le NPM et autres formes de nouvelle gestion publique avaient connu en tant que théories, des critiques dès le lancement des politiques de modernisation104, et donc avant le lancement de la réforme Copernic, il est étonnant que cela n’ait pas transparu clairement dans l’information donnée par le gouvernement de l’époque aux assemblées législatives en Belgique105.